Tido como maior obstáculo à reforma tributária, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS),principal tributo de domínio estadual, é objeto de polêmica também nos Estados. As controvérsias se concentram sobre a substituição tributária, procedimento que consiste, basicamente, na antecipação do recolhimento do imposto na indústria ou, tecnicamente falando, na origem.

Para a cadeia produtiva - da indústria ao consumidor final -, a substituição tributária provoca aumento de preços porque o imposto é calculado com base na estimativa de receitas com as vendas. Para os secretários de Fazenda, o procedimento apenas concentra na origem a cobrança do imposto que seria feita ao longo de toda a cadeia. O benefício estaria na redução da base de fiscalização, o que permite maior controle do sistema e evita sonegações e simulações tributárias.

Estudo realizado pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), denominado "A Substituição Tributária do ICMS no Brasil", contradiz os secretários e afirma que "a adoção do regime de substituição tributária pode resultar em aumento no preço final da mercadoria ao consumidor se comparado com o mesmo produto sujeito à tributação pelo regime normal de apuração do ICMS".

Pelos cálculos da CNI, o preço final da mercadoria cresce em torno de 5% na substituição tributária em relação ao regime normal do ICMS. "A substituição tributária interfere negativamente na livre concorrência, na medida em que não autoriza a restituição do imposto quando a operação foi efetuada por valores inferiores aos que serviram de base para o cálculo do imposto, impedindo que as empresas possam reduzir a margem de determinados produtos quando pretenderem incrementar sua participação de mercado quando submetida à substituição tributária do ICMS", diz o estudo.

Para o advogado tributarista e coordenador de Estudos do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário (IBPT), Gilberto Luís do Amaral, do ponto de vista do Fisco, a substituição tributária é positiva porque, quando se recolhe o imposto na origem, o custo vai embutido no valor de toda a cadeia. "O ponto negativo é que as secretarias estão acertando a Margem de Valor Agregado (MVA) de acordo com suas respectivas necessidades arrecadatórias", critica.

Segundo Amaral, algumas Secretarias de Fazenda extrapolam seus poderes ao criar escritórios em outros Estados e ao exigir que contribuintes desses Estados recolham o diferencial nas compras,o que reflete na substituição tributária. Ele acredita que os avanços na plataforma de fiscalização tributária - como nota fiscal eletrônica e Spec Fiscal - no Brasil não justificam a vigência da substituição tarifária.

O responsável pela Coordenadoria de Administração Tributária da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, José Clovis Cabrera, discorda de Amaral. Para ele, seria impraticável um estabelecimento de pequeno porte, como um bar, ter de emitir uma nota fiscal para tributar 18% sobre um valor de R$ 3,00 de cada garrafa de refrigerante vendida, por exemplo. De acordo com ele, do ponto de vista operacional, a substituição tributária é a melhor forma de organizar os mercados porque concentra a arrecadação da cadeia em um setor oligopolizado. "Do ponto de vista jurídico, o sistema está consolidado no País", afirma Cabrera.

A tendência, com a proposta do governo federal de reduzir as alíquotas do ICMS interestadual, é a massificação do regime de substituição tributária. Isso porque, com a redução da alíquota de tributação interestadual, abre-se espaço para sonegações e simulações tributárias, com um produto podendo ser comprado para ficar em um Estado ou ser entregue no outro. Cabrera discorda também de que o regime distorce os preços, alegando que o tributo é fixado com base em pesquisas feitas por institutos de renome, como Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe) e Fundação Getúlio Vargas (FGV) contratados por associações e sindicatos representativos dos setores envolvidos. A pesquisa, de acordo com Cabrera, é feita tomando os preços dos produtos na origem e na ponta do consumidor.

Para o presidente do Instituto de Desenvolvimento do Varejo (IDV), Fernando de Castro, a principal vantagem da substituição tributária é o fato de ela concentrar em grandes empresas formais o recolhimento dos tributos. "Isso inibe a sonegação e dificulta os mecanismos de não pagamentos de impostos. Então, é uma vantagem. Agora, o sistema está se revelando relativamente um mecanismo de aumento de impostos, o que é enganoso porque o ICMS, pela Constituição Federal, tem um limite de imposição de 18%, 17%", pondera o executivo do IDV.

Com base no sistema de substituição tributária, diz Cabrera, os órgãos estaduais começaram a arbitrar margens não verdadeiras e em razão, muitas vezes, de estudos questionáveis. "As Secretarias de Fazenda estão, a cada ano, aumentando as MVAs e, evidentemente, isso é muito danoso."